按：5月22日，吴邦国委员长主持十一届全国人大常委会第四次委员长会议听取国务院关于抗震救灾工作情况的汇报后指出，要研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供法律保障。

    ■不能总让总理冲在一线依法救灾事不宜迟

    5-12大地震发生后，胡锦涛总书记立即作出指示，政府部门紧急启动应急预案，温总理第一时间赶赴灾区，果断采取一系列有力措施抗震救灾，赢得了世界广泛赞誉。当前，抗震救灾已转入恢复生产和灾后重建阶段，社会各界关于此次抗震救灾的经验及教训的反思和讨论也多了起来，其中最紧迫的问题之一，就是我国抗灾救灾方面相关法律的缺失。

    目前，我国关于应对地震灾害的制度框架由“三法两案”构成。“三法”指《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》和2007年11月实施的《突发事件应对法》。“两案”指《突发公共事件总体应急预案》和《国家地震应急预案》。但是，从年初的特大冰雪灾害到这次汶川大地震，应对措施仍然主要倚重最高层的现场指挥，有时甚至是在极其危险的条件下，而应急法规并未显现其应有的作用。汶川大地震发生后，应急反应相对比较及时，但法规适用层面仍有很多不足。

    有关专家指出，之所以出现上述问题，一方面是行政惯性使然；另一方面，法规自身存在的不足也不容回避。《突发事件应对法》规定，对于社会危害性最大的最高等级突发事件，原则上应按照紧急状态法处理。但我国紧急状态法尚未出台，像汶川大地震这样的极端性自然灾害，如果能在中央政治局召开专题会议部署、领导人亲赴灾区的同时，由全国人大常委会召开紧急会议决定国家进入紧急状态，并由国家主席宣布，将应对危机和灾害救助纳入法律程序，会更有利于部门协调和上下响应。

    同时，从我国历次抗灾救灾实际看，军队都是主力军。特别是在此次抗震救灾中，军队的行动受到了高度肯定。但有专家指出，不能每次灾难发生后都只能依靠军队，救灾应设专业应急部门和队伍，并使其拥有相当的技术储备以防备灾难，这也是世界各国的普遍做法。应组建具有“中国特色”的相关机构，把国外的制度保障和中国的亲民做法很好地结合起来。可以考虑将已经成立的应急管理办公室的职能固定化、专业化，让其成为一个专职机构部门，配备专职领导、专职人员和各类专家，以便在面对特大危机时，能够统一指挥，协调抗灾机制。

    此外，灾后重建的规则不同于平时的规划和建设，它同样需要体现应急的特点，必须制定和实施灾后重建的专门规则。然而，我国的《救灾法》没有出台，《防震减灾法》和《突发事件应对法》虽有专门章节涉及灾后重建，但规定过于粗疏。为此，6月4日，国务院常务会议审议通过了《汶川地震灾后恢复重建条例》，将重建纳入法制轨道。

    专家建议，考虑到整个公共安全建设领域的法制完善，在加紧落实《突发事件应对法》的同时，要尽快制定《紧急状态法》与其相互衔接。此外，需要清理《防震减灾法》《防洪法》等有关法规中同《突发事件应对法》不一致的地方。在灾害应急之外，还需要制定《灾害救助法》《灾害补偿法》和《灾后恢复重建法》等。

   ■乐善好施需要“制度松绑”慈善立法刻不容缓

    5?12大地震触发了前所未有的慈善热潮，也引发了对慈善立法的空前讨论。

    长期以来，我国的慈善工作基本由民政部门牵头、有关部门配合、社会各界参与，由于民政部门直接承担慈善募捐工作，难免出现浓厚的行政强制色彩，缺乏慈善事业本该有的自愿性、独立性和自发性。此外，尽管《公益事业捐赠法》规定向慈善事业捐献可享受税收优惠，但由于全国仅有7家全额免税的慈善机构，慈善事业实际上高度垄断。民盟中央此前提交的一份报告显示，中国的慈善机构维持垄断格局，成了制度缺陷的“瓶颈”，结果必然使慈善事业依附于政府，无法变成真正的社会公益活动，也就无法吸引更多富人的财富流向公益事业。特别值得一提的是，在汶川地震发生后，许多跨国公司因在捐款中“行动迟缓”而被列入“国际铁公鸡排行榜”，其背后一个重要的原因是由于公司总部质疑“民政部是慈善协会的爸爸”而拒绝批准捐赠。按照国际通行的惯例，企业捐款交给政府部门是一个禁忌。

    有关专家指出，上述问题都反映出我国现有法律、政策尚不足以规范和保护慈善事业的发展。目前，我国只有《公益事业捐赠法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》等六七部法律法规。对于慈善事业发展所需要的法律政策环境而言显然不足。更为关键的是，我国迄今尚没有专门规范慈善（公益）组织的实体内容的法律与法规条款，包括对慈善组织的性质定位、慈善事业运行的政策规范、监督机制及机构的活动领域等方面，都缺乏完善、系统的法规政策规范。正因为如此，民间的慈善组织难以壮大。此外，对于社会各界关注的善款使用和流向问题，各基金会和慈善组织应当将募集善款的数额、流向和流程进行公开，但由于缺乏法律法规支持，能做的事情只是对善款进行审计。

    专家指出，公益事业、慈善事业是一个志愿事业，离不开健全的法律环境。空前的灾难激发了空前的慈善热潮，这对法律法规提出了新的更高的要求。当前，法规政策的滞后已经成了制约我国公益、慈善事业发展的障碍，加快慈善立法已刻不容缓。据悉，《慈善事业促进法》早在2006年就列入国务院立法工作，社会各界期待它能早日出台。

    ■加快个人破产立法保障灾民生活和债权人利益

    汶川大地震导致数以百万计的房屋损毁，因此也留下诸多法律问题。比如，居民买房贷款还没有还完怎么办？银行债务难免，个人又无力偿还怎么办？

    实际上，汶川大地震发生后，金融监管部门和金融机构纷纷“特事特办”，出台了很多特殊优惠措施，如银监会5月23日发出《关于做好四川汶川地震造成的银行业呆账贷款核销工作的紧急通知》，中国银行5月25日已受理了首例个人客户提出无力偿还住房按揭贷款的申请。但专家指出，这些都只是临时性的应急措施，没有普遍意义。不仅如此，这些政策还引发了新的争议。业内人士指出，对于已经市场化的商业银行，核销债务是否要经过股东会授权或通过？监管部门发出此要求没有充足的法律依据。如果由政府通过一定措施弥补商业银行的损失，实际上这个债务并没有真正“核销”，而是转由全体纳税人来承担。

    专家指出，如果有个人破产法，就有法律依据来解决上述问题。个人破产可以把破产债务人从沉重的债务负担中“拯救”出来，使其基本生活得到保障，人格尊严得以维护，是法律尊重个体利益与权利的产物。同时，对于债权人而言，由于破产人的财产及其行为受到严格限制，也可以得到尽可能的利益保障。

    2008年6月1日，《企业破产法》已实施一周年。舆论普遍认为，没有个人破产制度，这部法律只是“一半的破产法”。汶川地震发生后，越来越多的问题需要个人破产法来规范。专家指出，建立个人破产制度目前要解决几个问题，比如金融体系方面，商业银行自身的市场化、个人征信体系建设和金融监管体制都要完善；司法体系方面，有必要建立专门的破产法院，并建立发挥商业银行和个人债务人的谈判功能的庭外谈判机制；此外，还要有针对个人破产的专门公共管理机构，以及一些专业人员。据中国政法大学教授李曙光日前透露，全国人大常委会正在制订五年立法规划，个人破产法有可能被列入立法规划。